从集运看中国港口30年 管理体制将“脱胎换骨”式改革
2016-11-18 11:21 来源：中国港口
中国集装箱运输的发展轨迹清晰地勾勒出一部中国港口的发展史，30年，足以体会几遍这其中的高潮和低谷，而“中国港口军团”想要续写辉煌，未来15~20 年，港口管理体制还须进行一场“脱胎换骨”式的改革。
60 年前， 一个六面体的铁箱子彻底颠覆了世界贸易和运输的传统模式。也是丙申年——公历1956 年4 月26 日，一艘改装过的油船“理想X”号（Ideal X），甲板上装了58个标准集装箱，从美国纽瓦克启程开往休斯敦，由此拉开了世界运输业集装箱化革命的序幕。
一、拜开放政策之赐驶上“快车道”
集装箱运输的国际化进程举步维艰，直到10 年之后，1966 年，美国海陆班轮公司（Sea-Land Lines）和美国班轮公司（US Lines）开辟了美国至欧洲的第一条班轮航线，迫使欧洲班轮公司跟进。从此，集装箱化才成为真正的国际化产业。
1978 年天津港开始建设了中国第一座国际集装箱专用码头，于1981 年12 月建成投产。1983 年在原交通部的筹划下，利用世界银行贷款7 000 万美元，安排在天津新港、上海张华浜装卸区和广州黄埔港采取新建或改造原有件杂货码头的办法，按照国际通行的标准建造集装箱专用码头。1984 年前后上述3 港都正式投产，并成立了集装箱装卸公司。接着，青岛港也将老港区原件杂货码头改造为6 个国际集装箱专用泊位。
不久，沿海其他港口都相继筹集资金改建集装箱专用码头。到1988 年，全国已有十几个港口共拥有15 个国际集装箱泊位，年设计吞吐能力总计达到120 万TEU，当年吞吐量为94.7万TEU。
1993 年邓小平南巡讲话发表后，原交通部更加快了港口对外开放的步伐。于是，一些港口涌现出一批中外合资的集装箱码头企业。其中规模较大的企业分别设在大连、天津、青岛、上海、宁波、福州、厦门、汕头、深圳和广州等港口。
2001 年加入世界贸易组织以后，中国逐步成为“世界工厂”，港口集装箱吞吐量井喷式增长。到2004 年底，全国沿海地区拥有万吨级以上集装箱泊位155 个。1989—2004 年的15 年间，沿海主要港口集装箱吞吐量的年均增长率在25％以上，截至2004 年底，集装箱吞吐总量达到6 090 万TEU，成为世界第一集装箱大国，其中上海港已位居世界第3 位，深圳居世界第4 位。
从2000 年到2015 年， 在世界20 大港口中，中国港口的数目从3 个增加2 倍变为9个，吞吐量比重翻了1 倍多（从25.3% 增加到54.2%）。在世界30 大港口中，中国港口的数目从5 个翻了1 倍变为10 个，吞吐量比重翻了1 倍多（从24.6% 增加到49.1%）。在世界100大港口中，中国港口的数目从11 个几乎增加1倍，变为20 个，吞吐量比重从27.3% 增加到37.2%。
二、独占鳌头的“中国港口军团”
2005 年，中国8 个港口进入世界30 大港口行列，吞吐量总和达到8 365 万TEU，占世界排名30 大港口总量的37%。这一年，中国港口增长率超过17%，而世界30 大港口总吞吐量增长率只有11%。
2005 年，虽然香港港被新加坡港超越，滑落至世界第2 的位置，但是上海港和深圳港在2005 年的吞吐量分别为1 810 万TEU（ 比上年增长24%）和1 620 万TEU（比上年增长18.7%），足以维持第3 和第4 的位置，并蓄势冲击更高的名次。
2010 年，上海港第一次荣登世界第一大集装箱港口的宝座，由中转型枢纽港新加坡港和香港港轮流居首的局面终于改变。而且，2010年之后一直至今，上海港连续卫冕成功，腹地型枢纽港领跑全球港口的历史看来还将持续下去。
2010 年，世界20 大港口中，中国港口占了8 席，合计吞吐量首次超过20 大港口总量的一半（达50.6%）；30 大港口中，中国港口占10 席，吞吐量占46.1% ；100 大港口中，中国港口占16 席，吞吐量占33.9%。
2015 年，受经济与贸易环境的影响，全球港口增速放缓。全球100 大集装箱港口的吞吐量为5.456 亿TEU，比上年提高1%。不出所料，上海港卫冕成功，吞吐量达3 650 万TEU，尽管增长速度从上年的5% 下降到了3.5%。
中国港口逆势增长十分明显，仍然是2015年表现最好的区域之一。在世界100 大港口中，中国港口占了19 席，合计吞吐量达2.03亿TEU（增长2.6%），占100 大港口总量（5.46亿TEU）的37%（2014 年是36.7%）。
在世界20 大港口中，中国港口占了9 席，吞吐量达1.69 亿TEU，占20 大港口总量（3.13亿TEU）的54%。
2015 年，宁波舟山港的吞吐量增长6.1%，达到2 060 万TEU，有史以来首次超过2 000 万TEU 大关，超越香港港，并且连续两年的增长率在世界所有排名前10 港口中最高。
2015 年，青岛港吞吐量增长5.3%，达到1 750 万TEU，居世界第8 位，只因为广州港吞吐量的增幅较青岛港略高达到6%，吞吐量为1 760 万TEU。
然而，2015 年世界排名前10 的港口的增长率是微小的，事实上仅增长0.002%，从21 620 万TEU 上升到21 670 万TEU。轻微的增长数据表明，即使是世界顶级港口也无法摆脱增长缓慢的困境。尽管“中国港口军团”的增长率不及前些年，但是这一年的吞吐量增长数量（510 万TEU）就相当于欧洲一个中等港口一年的吞吐量。
中国港口吞吐量的增长也受益于一些新兴港口的飞跃增长。比如，太仓港的吞吐量增长率达到21.2% 至380 万TEU。主要推动力是与上海港的联盟，促成了长江货物从拥挤的上海外高桥港区转移到了太仓港。
此外，后起之秀东莞虎门港的吞吐量提升了16.3%，达到了340 万TEU。日照港的吞吐量增长了16.1%，至281 万TEU。福州港和丹东港也以接近两位数的幅度增长，前者增长9.3% 至212 万TEU， 后者增长9.6% 至183万TEU。
2015 年，全球100 大港口中增长幅度最大的港口是新崛起的唐山港，2015 年吞吐量激增37%，达152 万TEU，成为这个大港俱乐部的新成员（第94 位）。
2016 年6 月， 中投顾问发布的《2016—2020 年中国港口码头行业投资分析及前景预测报告》（简称《预测报告》）预计，未来5~10 年，港口码头行业景气度较高，预计中国港口行业仍将持续平稳增长。
《预测报告》说，2030 年中国港口集装箱吞吐量将达到5.05 亿TEU，年均增幅维持6%左右。2030 年全国前10 港口排名也将发生一定变化，按集装箱吞吐量排名，预计：上海港(5 268 万TEU)、青岛港(4 315 万TEU)、宁波舟山港(3 727 万TEU)、天津港(3 230 万TEU)、深圳港(3 024 万TEU)、广州港(3 007 万TEU)、大连港(2 786 万TEU)、苏州港(2 311 万TEU)、连云港港(1 667 万TEU)、厦门港(1 324 万TEU)。
2030 年，中国沿海主要集装箱枢纽港将实现码头的半自动化，但全自动化码头仍占少数，上海、广州、青岛、天津等一线港口将会各拥有1~2 个全自动化码头泊位。同时，中国港口90% 以上的港口机械将采用液化天然气或电力能源代替传统能源。风能、太阳能将成为港口能源体系的组成部分。
三、港口管理体制期待“脱胎换骨”式的改革
20 世纪80 年代，中国沿海港口管理体制进行了第一步改革，即把主要沿海港口分成两个性质不同的独立单位：港口管理局和装卸联合公司，都由原交通部直接管理。
20 世纪80 年代中期，港口体制改革跨出了第二步，实行“地方政府和中央政府双重领导，以地方政府为主”的管理体制。至1988 年沿海港口管理体制改革基本完成，除秦皇岛港外的沿海14 个主要港口均改为双重领导的港口。
20 世纪90 年代中期，港口体制改革迈出了第三步，这次改革触及的都是深层次的问题，难度较大。按照政企分开的思路，港口行政管理职能归入市政府行政职能范围。2002 年是中国港口管理体制的改革年，此次港口管理体制改革的核心内容有两个：一是原中央直属和双重领导港口彻底下放到地方；二是实行政企分开。2003 年1 月，原来的上海港务局分成上海市港口管理局和上海国际港务（集团）有限公司。由此，全国港口的体制改革进入了实施阶段。
然而，2015 年，天津港大爆炸暴露了中国港口业面临的种种问题，其根源在于政企不分。虽然20 世纪90 年代开始实行港口业政企分开，但是事实上在全国许多港口，政企不分的状态只是换了一件“马甲”而依然存在。
刚刚从政企合一的港口管理体制中分离出来的中国各地港务集团，大多是地方政府控制的国有企业，往往都带有深厚的地方政府印记和地域垄断特征。但是，从世界港口行业来看，除了极少数例外，绝大部分港口采用的是“地主港”模式。按照这种模式，港务局只负责港口规划、审批和管理码头营运商等驻港企业，码头的经营管理则完全交给码头营运商，而这些码头营运商通常是外来的，而不是由当地政府控制的本地企业。
参照国外大多数港口的做法，建议中国大陆港口逐步向地主港转型，探索具有中国大陆特色的地主港模式，即政府授权国有背景的特许经营机构对辖区内码头进行统一规划、开发及建设，特许经营机构根据规划将码头租赁给码头营运商具体经营。
按照地主港模式，港务局不再直接经营港口，而只是负责港口规划和码头、港池、航道、锚地、灯标等基础设施建设；监督交通设施的经营、维修和管理；将码头租赁给各个码头营运商经营；向客户收取船舶港务费和货物港务费；在各种媒体上推销港口；每年或每两年在国外交易量大的港口城市举办客户招待会推销港口；等等。
《预测报告》预测，在中国港口经营管理模式的演变方面，未来15~20 年间中国部分港口可能会掀起探索地主港管理模式的改革浪潮。但由于中国各港口的发展历史背景不同，中国的地主港模式也将具有中国特色。预计到2030年，中国将主要产生两类地主港经营管理模式：地方政府管委会为“地主”的模式和现有国有港务集团企业转化为“地主”的模式。此外，部分地方仍存在以国有企业为主投资建设并运营港口的模式，部分港口将推行投资建设的民营化。民营企业或外资企业将成为港口码头经营的主体。
未来15~20 年，中国港口管理体制还将进行一场“脱胎换骨”式的改革。可以预期，一些大型港务集团将率先转型为国际码头运营商，推动各地港口的“地主港”模式的建立。
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