汕头首创：港口岸线实行有偿使用制
2016-05-05 11:15 来源：南方日报
从2011年9月1日起施行至今的《汕头市港口条例》（以下简称《条例》）是汕头运用特区立法权，历时4年在《中华人民共和国港口法》和《广东省港口管理条例》的框架下，借鉴其他省市港口管理的经验，细化上位法的有关规定并填补上位法的一些空白而制定的，为汕头依法治港、依法兴港提供了法律保障。
那么，这4年来《条例》实行情况如何？又为未来汕头港发展带来什么推动作用？
创新
出台适应汕头实际的港口条例
“汕头是有着150多年历史的港口城市，汕头港也是我国沿海25个主要港口之一，港口岸线资源丰富，具备发展大型临港工业的条件，是汕头难得的重要战略资源。”作为《条例》主要制定者的汕头市港口管理局港务管理科科长吴志明告诉记者，“尽管自2004年《中华人民共和国港口法》和2007年《广东省港口管理条例》相继实施以来，汕头市根据国家和省的相关法律、法规进行港口管理。但是，随着汕头港口管理工作中出现了一些如岸线被严重不合理开发使用、生产能力低效等新问题和新情况，加之现行法律、法规由于适用全国、全省，无法深入细化到每一个城市的具体港口，一定程度上已经不能适应我市港口管理工作和港口经济的新要求，我们认为有必要运用汕头较大市立法权制定相应的地方性《港口条例》。”
据了解，该条例从立项、起草到汕头市人大常委会审议通过和广东省人大常委会批准，历时4年。汕头市人大常委会法工委主任吴小云表示，“条例立足于汕头市港口建设、发展和管理的实际需要，借鉴和吸收了其他沿海城市港口管理工作中好的做法，对港口法以及《广东省港口管理条例》等上位法的有关规定进行补充、完善和细化，创新了港口发展、岸线管理、港口经营和安全管理等方面的机制和制度，较好地在法律层面上解决了目前港口发展和管理中面临的突出问题，这对加强港口管理，依法保护和合理利用港口岸线资源，维护港口的安全与经营秩序，促进港口的建设与发展，具有重大的意义。”
未来
争取优惠政策促汕头港加速发展
汕头港是广东省沿海港口布局规划五大枢纽港之一，更是广东省首个对台货运直航港口，一直以来是粤东、闽西、赣南物资的重要集散地和海上门户。
在《条例》颁布后，汕头港的发展呈现逐年良好态势，近年来也一直积极争取国家和省的各项政策支持，例如在中央和广东省委、省政府的大力支持下，汕头港广澳港区二期在建工程项目规模为1个2万吨级石化码头、2个10万吨级及1个1万吨级集装箱泊位，2个总投资16亿元的大型防波堤，为广澳港区作为汕头港今后发展的主体港区奠定了基础。
吴志明向记者举例：“在今年的全国‘两会’上，全国人大代表、时任汕头市市长郑人豪领衔提出建议，请求国家层面对汕头港建设予以资金、政策等方面支持。此前，汕头港广澳港区几个码头泊位的建设受资金、审批制度等制约，都是分批次、分时间段进行建设，等泊位建成后，国际运输市场形势已经发生改变。因此，在‘十三五’期间，广澳港区将重点启动建设三期工程，拟建7个5万—15万吨级公用物流泊位，总投资约100亿元，其中包括3个5万—10万吨级多用途泊位，3个10万吨级集装箱泊位以及1个15万吨级散杂货泊位。”
“然而，同时启动建设7个公用物流泊位，如果没有国家和省的政策、资金扶持，单靠汕头港来独立完成是非常困难的。”吴志明说，由于汕头港内海湾地处中心城区，目前内海湾沿岸分布着多个小型零散码头，这些码头不仅对城市的道路交通、生态环境、市民生产生活和打造“一湾两岸”城市化造成严重的影响，也和《条例》明确提出的使用汕头港内湾港口岸线应当符合汕头市人大常委会关于加强汕头港内湾资源和环境保护的决定背道而驰，加快内海湾码头群逐步搬迁至广澳港主体港区作业已是必然的趋势。
解读
条例多处彰显地方特色
条例在哪些方面最具有地方特色呢？
吴志明介绍说，条例的地方特色主要体现在以下几个方面：一是明确了集约合理使用港口岸线；二是明确使用汕头港内湾港口岸线，应当符合汕头市人大常委会关于加强汕头港内湾资源和环境保护的决定，原则上内海湾不再建设港口；三是规定了鼓励促进港口发展的政策措施；四是规定城乡规划、国土资源部门在编制港口周边区域的相关规划时应优先考虑发展港口物流、仓储和临港工业功能，并征求港口行政管理机构的意见；五是发改、城乡规划等行政管理部门对港区内的有关建设项目进行审批时，应当征求市、区（县）港口行政管理机构的意见，共同参与制定港区规划；六是港口行政管理机构应当推进信息化建设，通过开放、整合、共享海事部门等相关信息，定期发布港口公共信息，为港口经营人、旅客等提供信息咨询服务。
吴小云告诉记者，“港口岸线作为港口建设的基础性资源，是一种稀缺的资源。港口条例在我省首次通过立法创设了港口岸线有偿使用制度，明确了岸线的及时使用、临时使用等有关规定，完善了岸线使用管理制度，促进了港口的建设与发展。《条例》的出台不仅细化上位法的有关规定并填补上位法的一些空白，也使地方港口管理更加具体、更具可操作性。”
特色1.港口岸线实行有偿使用制
据介绍，《条例》出台前，汕头现有岸线336公里，其中适宜建港的岸线约有69公里（沿海岸线54.5公里，内河岸线14.5公里），规划的港口生产能力3.5亿吨，已使用的港口岸线（含建成及在建）约有18公里，形成的港口生产能力只有2518万吨。
“也就是说汕头已经用了26%的港口岸线资源，却只形成了7%左右的生产能力，并且存在等级偏低、分布分散、使用效率低下等突出问题。”吴志明说道，由于港口岸线作为港口建设的基础性资源，是一种稀缺的资源，岸线的科学合理利用对港口建设发展影响重大，为了促进岸线集约合理利用，在制定《条例》前通过走访多个省、市了解到，很多地方在国家港口法出台后开始对港口岸线实行有偿管理，但并未上升到法律法规的层面，国家、省相关部门也表示从国家和省的角度来全面规定港口岸线实行有偿管理意义不大，汕头可以根据地方实际需求，运用特区立法权制定这条法律。
基于此，根据汕头的实际情况，《条例》明确规定了港口岸线实行有偿使用制度，这也是我省首次通过立法创设了港口岸线有偿使用制度，同时由汕头市政府另行规定的《关于实施汕头市港口岸线有偿使用制度的意见》（以下简称《意见》）也于今年2月1日起正式施行。
《意见》明确规定，凡在汕头市行政区域内新建码头及其他港口设施使用港口岸线（包括沿海岸线和内河岸线），或改、扩建码头新增使用岸线（含临时使用岸线）的，均应一次性缴纳港口岸线使用金。
特色2.使用权2年内必开发使用
吴志明表示，此前很多码头单位普遍存有岸线多占一点是一点的心态，该条例出台后，岸线不合理开发、占用的现象明显有所好转，几乎所有的项目单位都严格坚持深水深用和节约使用原则。
据悉，在《条例》出台前由于不少码头单位还抱着早占早得的心理，导致部分岸线早早就被占领，但一直空置未得到合理开发使用。对此，《条例》也明确了港口岸线使用权人应当自取得使用权起两年内使用港口岸线，逾期未使用的应当在届满30日前向汕头市港口行政管理机构提出延期申请，但延长期不得超过6个月，否则岸线使用权将被收回；临时使用港口岸线不得超过两年，并不得建设永久性建筑物、构筑物和设施。
吴志明告诉记者：“通过对岸线的及时使用、临时使用等制订有关规定，有效地利用法律法规来‘卡’住部分项目单位想提早获得使用岸线的权利，及时遏制了岸线被不合理侵占的现象。”
特色3.强调内湾资源和环境保护
记者了解到，汕头内海湾此前有老港区、珠池港区、马山港区共三个港区，在广澳港区充分发挥作用之前，汕头湾内港区仍会在短时间内发挥重要作用。然而，汕头湾内港区是典型的河口港，港口航道淤积已经比较严重，再加上湾内常有码头企业自挖港池产生的淤泥且不按规定到指定抛泥区卸泥，而是贪图方便倒在进港航道中，人为造成航道淤积成为汕头湾主航道淤积的重要原因之一。
《条例》规定了使用汕头港内湾港口岸线应当符合汕头市人大常委会关于加强汕头港内湾资源和环境保护的决定。吴志明介绍说：“内海湾地处中心城区，目前存在的码头单位在作业过程中已经给城市的道路交通、生态环境、市民的生产生活带来一定程度的影响，原则上内港区已经不再开发建设港口。加上随着未来广澳港区作为汕头港发展的主体港区，内海湾的码头作业群会逐步搬迁至广澳港。”
特色4.规划依靠多部门上下联动
除此之外，《条例》不仅有规范港口管理的内容，还在促进港口长远发展方面作了明确规定。如要求各级政府应当统筹港口物流、仓储和临港工业布局，调整优化港口功能结构，整合港区码头设施、生产要素，完善港口集疏运体系，发展集约化、专业化、现代化港区，尤其城乡规划、国土资源部门在编制港口周边区域的相关规划时应优先考虑发展港口物流、仓储和临港工业功能，并征求港口行政管理机构的意见。
吴志明告诉记者，港区的规划建设离不开多个部门的配合联动，同时通过运用特区立法权，明确规定相关部门在做港区规划时要优先考虑临港工业等产业落地港口周边区域，这对于吸引项目单位落户汕头港起到一定的积极作用。
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