文津圆桌：加快自贸区战略 以开放推进改革
2016-02-16 12:42 来源：一财网
加快实施自由贸易区战略是我国新一轮对外开放的重要内容。党的十八大提出加快实施自由贸易区战略，十八届三中、五中全会进一步要求以周边为基础加快实施自由贸易区战略，形成面向全球的高标准自由贸易区网络。
2015年12月，国务院出台《国务院关于加快实施自由贸易区战略的若干意见》(国发〔2015〕69号)(下称《意见》)，对进一步优化自由贸易区建设布局、加快建设高水平自由贸易区、健全保障体系、完善支持机制、加强组织实施等方面做出了全面部署。
《意见》称，我国经济发展进入新常态，外贸发展机遇和挑战并存，“引进来”、“走出去”正面临新的发展形势。加快实施自由贸易区战略是我国适应经济全球化新趋势的客观要求，是全面深化改革、构建开放型经济新体制的必然选择。
近日，中国政府网与中国人民大学重阳金融研究院在京联合举办了第二十次文津圆桌研讨会，主题是“加快自由贸易区建设，推进开放型经济发展”。相关领域的多位专家学者围绕当前自贸区建设现状，面临的主要问题，如何加快自贸区建设、构建更高水平的自贸区网络，借此推进开放型经济发展和新体制不断完善等主要议题，提出了具有针对性和建设性的对策和建议。
部分发言嘉宾：
赵晋平 国务院发展研究中心对外经济研究部部长
刘唐 海关总署原产地办公室副主任
屠新泉 对外经济贸易大学教授、中国WTO研究院院长
袁波 商务部国际贸易经济合作研究院副主任
刘英 中国人民大学重阳金融研究院合作研究部主任
自由贸易试验区同自由贸易区战略密切相关
赵晋平：我们目前在推进的自由贸易试验区是和自由贸易区战略密切相关的。感到在中央的统一部署下，一方面在“一带一路”背景下加快和相关国家之间商签自贸协定;另一方面，我们也知道面临不少困难，要通过自由贸易试验区的方式来先行先试。设立这几个自由贸易试验区也是为了适应高水平自贸区网络建设的需要。
下面围绕自由贸易区《关于加快自由贸易区战略若干意见》发布以来的最新动态、影响，以及我们的应对策略和建议来谈一谈我个人的两点个人的看法。
首先，这个意见是非常重要的一个政策文件。从2001年开始，中日韩三国联合开展建立中日韩三国自由贸易区的可能性研究。这是在三国政府的主导下，分别指定了各自的政策研究机构，联合组成一个工作组，每一年要分别召开几次的讨论会，同时，最后形成的共同政策建议报告要提交三国领导人会议。从当时到2009年持续的进展情况来看，在推动中日韩三国的经济合作，特别是推动中日韩三国自贸区的进展方面还是发挥了重要的作用，很多建议也被采用，直接促成了三国自贸区谈判的起步。从那个时候开始研究自由贸易区，而且结合我们国家推进自贸区战略的需要。
这次若干意见发布之后，我们有了一个公开发布的政策文件。这可以说是在深化我们自贸区战略方面取得了的一个重要进展。
第二，这个政策文件无论是对当前我们面临的形势、挑战，以及今后推进自贸区战略的基本思路和路径都做了全面、系统的阐述。
我们现在自贸区战略的格局已经非常清晰了，希望通过RCEP、中日韩自由贸易协定、中国东盟贸易协定升级版促进我国的区域合作。从RCEP也好，未来可能的中日韩也好，应该是自由化水平高出我们以往贸易安排自由化水平。我们在中韩的自由贸易协定，通过我们目前提出的商品关税减让的方案等来看，还很难说是一个高水平的自由贸易协定。但和过去相比是水平提高了。但是和国际高水平的协议相比差别还是比较大。这意味着我们的RCEP希望它通过一个广泛的相对高水平的自贸协定，实现我们自贸区战略的转型升级，但是目前实际进展来看难度也是比较大的。
第三，和我们的外交战略也是密切相关的，大国还是关键，特别是中美之间，我们短期内不具备去申请加入TPP的条件，按照目前的情况，美国也不会轻易同意中国加入TPP，因为它要重起炉灶搞TPP一定意义上就是要甩开WTO，要重新书写一套规则。就像奥巴马说的，美国要重新引领规则，不能让中国来书写规则。他的规则已经形成、制订完了，你这个时候加入，他会按照他的规则来要求你。这个时候谈判就会是一个非常艰难的过程，而且在政治上短期内不可能达成妥协。所以从这些因素看，中短期内我们不具备加入TPP的可能性。可是怎么化解我们在这个问题上所处的相对被动的局势?就是通过中美BIT，中美BIT追求的是资本层面的融合，奥巴马访华以来，在推进中美BIT谈判方面和中方达成了共识。但是实际进展距离我们的要求还是有很远。如果我们解决了这个，至少在一定意义上解决了加入TPP所需要的20%、30%左右的事情。当然对其他的一些主要经济体，如欧盟我觉得也要采取积极主动的策略推进，另外“一带一路”的布局亦可作为重要的切入点。
原产地贸易的谈判是关键之一
刘唐：海关是进出口货物的监督管理机构，我们所有的工作都集中在货物贸易领域。我们现在自贸区单位主要是两块内容，一块是原产地，我们负责跟大家介绍海关在自贸区战略中起到的职责。
首先我们牵头原产地贸易的谈判，负责海关程序的实施问题，负责知识产权保护、电子商务方面的一些磋商。在实施内容方面我们负责原产地和贸易自由化规则的实施。我先介绍一下总的实施情况，自贸区实施来看，我们把MFN政策和其他政策加在一起，我们统计2015年有八个协定的进口利率，扣除了MFN和百分制税率为零的商品以后，我们有8个自贸协定利润率超过了80%，中国和新西兰的超过了90%。
大家可能对原产地不是特别了解，假如说自贸协定的货物贸易协定是一列火车，火车需要有轨道跑，原产地就是一个轨道，他保证了自贸协定货物贸易正常实施的重要手段。原产地是货物贸易协定的必要手段。当时在SIPA实施的时候，就说SIPA实施的好不好，关键在于原产地实施。
海关在自贸区实施管理中的几个进展：第一，全面推进电子联网建设，2014年同中国台北在AIKO(音)项下实现了我们所有从台湾进口的AIKO的货物，台湾都会把他的数据给大陆海关，大陆海关通关的时候非常有效的避免了原产地输出上的瞒骗。我们已经全面的实施了便利措施。这是在我们加强监管的过程中提高通关便利的重要举措。目前我们在中韩、中国和巴西斯坦和中国和新西兰都在全面的推进电子通关系统，希望在2016年能够上线试运行。
去年海关简化了直接运输的要求，为了确保有关货物能够享受减免税，我们要求他经过第三方中转的时候不能进行复杂的加工。经过多年的实践，我们把它做了大幅度的简化。现在收到了企业的良好反响。去年我们基本保证了中澳、中韩自贸协定的实施，我们做了强有力的宣传，保障了实施过程。
我们对于进口货物原产地规则的管理上，海关在自贸区实施的力量，多年来保障了自贸区政策顺利的实施。随着自贸协定越来越多，自贸协定在商签过程中是多个层面参与的。但是实施的时候是海关主导实施，实施的时候就在于我们的能力资源保障上，随着自贸协定逐渐增多，我们日常开展的工作越来越多，同时还有对不发达国家的免关税配额，还有农产品关税政策，还有亚太项下的实施。海关面临的实施工作的任务是日益繁重的。另一方面，我们在实施中发现原产地瞒骗的风险日益增强。越来越多的产品在MMN和协定税率之间的税差是很高的，企业就会铤而走险开展一些瞒骗的行为，如何实施的好，既保障便利又保证我们的税源不流失，是我们面临的主要问题。
另外，从我们贸易政策制订，相关部委制订政策以后要实施，这些涉及货物贸易的实施都在海关，海关就需要一个强有力的机构保证这些政策能够切实的落实到位，因此，下一步我们希望能够进一步加强海关在贸易实施上的管理力量。
建议加快实施多层次高水平自贸区网络
刘英：上海自贸区严格讲叫做上海自由贸易园区(FTZ)，商务部也有这样称呼，带有实验的性质，与自贸区(FTA)不一样的概念。上海自贸园区现在已经总结出28个成功经验要向全国推广，要在半年内落实。这是自由贸易园区(FTZ)的概念。而我们今天讨论的是自由贸易区(FTA)战略，是自由贸易区的概念。2015年5月5日，中共中央、国务院关于《构建开放型经济新体制的若干意见》中，提出构建开放型经济新体制的总体要求，文件中有一条要加快实施“一带一路”。“一带一路”与自贸区战略怎么结合，是不是自贸区战略是“一带一路”的抓手，它们之间的关系要搞清楚。
回应一下TPP之所以形成就是在多边情况下比较难以推行所以才整出TPP，当然它有一定的好处，客观上针对我们发展中国家来说是怎样的还要结合国情来看。之前美国为主的发达国家倡导WTO，包括多哈谈判，2015年12月底有一个内罗毕宣言，谈了十多年才达成一个初步的农产品减免关税协定。之所以把自贸区提到战略层面，是不是能够在这里面也提到覆盖周边、全球的多层次和高标准?可不可以形成一个“一带一路”自贸区网络?因为“一带一路”沿线不少国家根本没有入世，没有加入WTO，有的国家产业非常单一，出口就是一种产品，WTO对其根本不适合，是不是对最不发达国家要有一个免税的规定。
由此引出在我国实施自贸区战略的重大意义，不仅是为了应对TPP，更关键的是推进我国改革开放，实施开放型经济新体制。
第一，加快自由贸易区建设重要性和紧迫性突出，不仅是因为这是十八大及其后续会议中不断强调的重点，更因为自贸区战略是我国扩大对外开放的重要途径，是以开放促改革的重要方式，因此，我们需要加快自贸区网络建设。
第二，构筑立足周边、辐射“一带一路”，面向全球的高标准自由贸易区网络，是在经济新常态下统筹利用好国内国外两个市场，提高贸易自由化和便利化水平，拉动经济增长的重要引擎。
第三，实施自贸区战略是坚持市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的重要保障，进一步发挥我国作为100多个国家最大贸易合作伙伴的重要作用，增加国际贸易，促进国际产能合作。日前全球自贸区有220多个，在区域贸易安排当中占比超过88%，因此加快自贸区网络建设是客观需要和重要保障。
第四，加快推进自贸区战略是提升我国在国际贸易规则制定中的话语权的重要举措，是推进全球经济治理改革，推进引领多边、区域和双边国际贸易规则制定的重要战略步骤，是积极参与全球价值链合作，加强贸易增加值核算体系建设，推进全球价值链规则制定及其利益分享机制的重要内容。
第五，实施自贸区战略是主动开放，维护国家安全，推进共建“一带一路”战略的重要方略。为此应当加快推进包括中国-斯里兰卡、中国-以色列等自贸区谈判，加快建设多层次“一带一路”自贸区网络，为“一带一路”沿线国家提供中国方案和中国声音及更多的公共品。
目前自贸区网络建设方面可能还存在层次不够，在贸易投资便利化和自由化方面尚待提高等问题。
针对加快实施自贸区战略，我有五点建议：
一是加快实施多层次的高水平自贸区网络，以“一带一路”为主线，加快自贸区建设，针对“一带一路”沿线的发展中国家，加快实施自贸区战略，可以考虑对最不发达国家的免税措施，加快推进自贸区建设。
二是加快推进规则谈判与规制合作。按照国际通行规则，结合我国的实际对规则议题的要求，加快包括电子商务、环境保护、竞争政策、政府采购及知识产权等新议题的谈判，掌握主动权。加强同各国的规制合作，监管一体化，提高效率。
三是加快实施自贸区战略需要配套的软硬件设施，加强基础设施建设，切实提高贸易便利化和贸易自由化水平。拓展经济发展空间，统合国内外两个市场，与“一带一路”沿线国家更好对接起来，将更多“一带一路”贸易纳入到自由贸易区中来。
四是加快实施自贸区战略需要统筹考虑，重点突破，分类施策。加快实施自贸区战略需要顶层设计和整体规划，从周边国家做起，加快辐射“一带一路”沿线国家和地区，建立面向全球的自贸区网络。
五是扩大服务业开放、加强经济技术合作以及投资准入放宽。稳步推进包括教育、金融、医疗等有序开放，逐步推进负面清单谈判方式。将产业合作、全球价值链等经济技术合作议题纳入进来。实质改善双向投资准入，推动贸易投资便利化，务实加快实施自贸区战略。
建议以开放换开放、以开放促改革
屠新泉：从自贸区战略的必要性来说，没有疑问。但是现在确实面临国内国外两方面的困难，国外的困难包括TPP、日本影响、印度影响。但是更关键的还是国内的障碍更大。
我个人感觉自贸区战略的核心是两个问题：一是选择对象，跟谁搞自贸区;第二，内容，FTA应该包括哪些内容，达到什么样的标准。这两个问题要考虑我们实施自贸区战略或者跟这些国家商谈FTA的目的是什么。现在到底我们为什么要去推动自贸区战略，没有太多深入的思考。我的看法应该有三个方面的目的：
第一，以开放换开放。这是贸易谈判最基本的目标，相互开放市场，形成所谓的互惠，这是过去贸易谈判最基本的目的。以开放换开放，如何通过FTA实现这个目标，或者跟哪些国家谈能够实现这个目标?我国目前处在比较尴尬的位置，一方面中国的市场规模很大，从工业品的角度来说，出口竞争力很强，谁愿意跟中国谈判?谁愿意跟中国有一个比较对等的交换?真正实现以开放换开放的FTA其实不太多。韩国、澳大利亚有一定交换的意思，但是水平也不高。问题是什么?就是因为对方的规模不够、筹码不够。我国入世的时候为什么开放?是因为跟美国谈、跟欧盟谈。从对方国家来说，现在跟发展中国家谈FTA，他们都不敢跟中国谈，最好是你开放，我不开放，那我们可以签约，没有问题。为什么不敢?因为中国太大，竞争力太强。应该说中国以开放换开放的主要谈判对象应该是巴西、印度、南非这样的新兴大国，因为一方面他们的保护水平高，另一方面他们的市场大。现在印度勉强加入了RCEP，但是也是最难啃的骨头。但是从以开放换开放的目标来说，并没有真正实现这样的目标，这是我们在谈FTA的时候面临的问题。
第二个目标是以开放促改革。多数国家都有这样的目标，对美国来说，是以开放促别人的改革，对我们来说是以开放促自己的改革。跟谁谈才能促进中国的改革?首先还是对象的问题，跟澳大利亚谈，澳大利亚的经济开放水平还可以，包括韩国，也比我们自由化水平要高一些。但还是有问题，对方给的压力不够，他们没有这个筹码、没有这个能力来推动中国改革。我国入世的时候为什么能够实现以开放促开放?因为主要跟美国、欧盟谈，他们才有能力来推动中国改革，一方面水平足够高，可以提要求;第二，实力足够强，能够迫使我们开放。以开放促改革另外一个方面的因素是国内的因素，关键问题是自身对外开放的意愿不够高。
最后再说对TPP的看法，中国应该加入TPP，我觉得现在是可能不可能的问题。从目前来说，不可能，这是我的看法。但是从另外一个角度来说，TPP目前已经确立了亚太经济一体化的方向。不管政治上还是经济上的影响力，美国仍处在核心地位。事实上，现在一些RCEP成员包括印尼、菲律宾、泰国、韩国等都已经表示加入TPP的兴趣。这一点还很难去动摇，即使美国在亚太价值链的地位比中国还要低一点点，但是这个是可以变化的。从目前来说，亚太地区的生产网络，美国还是处于引领地位，美国以领导地位建立了TPP，其实已经确立了框架。从这个角度来说，应该加入TPP，但现实难度很大。
将自贸区战略与“一带一路”全面对接
袁波：一、我国与“一带一路”沿线国家的自贸区建设情况
我国自加入世贸组织以来，在积极推进多边贸易自由化的同时，也在努力推动区域自由贸易安排。截至2015年12月底，中国共签署了14个自由贸易协定，涉及22个国家和地区。当前，我国自贸区建设虽然取得了较大成绩，但与“一带一路”国家建成的自贸区还不多，正在谈判和研究之中的自贸区虽较多，但还面临一些困难与障碍。一方面，“一带一路”沿线主要是发展中国家，因为担心我国产业竞争力与经济实力过于强大，如果在世贸组织承诺基础上对我国进一步开放市场，将难以承受竞争压力与市场冲击，因而对与我国商谈自贸区存在抵触心理，且最不发达国家已经享受我国给予的97%税目产品零关税待遇;另一方面，一些发展中国家的国内法律体系还不健全，制度化水平较低，对国际规则的了解程度不足，自贸协定谈判能力较弱，因而也不愿与我国商谈自贸区。
二、推动自贸区战略与“一带一路”战略有机衔接的建议
《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》明确提出，投资贸易合作是“一带一路”建设的重点内容，要积极同沿线国家和地区共同商建自由贸易区。《关于加快实施自由贸易区战略的若干意见》也要求加快实施自由贸易区战略，逐步构筑起立足周边、辐射“一带一路”、面向全球的高标准自由贸易区网络。因此，我们需要将自贸区战略与“一带一路”战略全面对接，使之形成合力，共同服务于国家的总体对外战略。在此，提出以下几点建议：
一是需要充分认识与“一带一路”沿线国家建设自贸区的重要意义。目前，“一带一路”沿线大多为发展中国家，有些国家还不是世贸组织成员国，总体关税水平较高，市场开放水平较低。西亚、中亚和沿线欧洲国家的最惠国关税税率大都在5-10%之间，而南亚和非洲国家关税水平大多在10%以上，有些甚至超过20%。在关税壁垒之外，区域各国还不同程度存在着形式多样的非关税壁垒。在“一带一路”沿线推动自贸区建设，促进贸易投资自由化与便利化，不仅有利于我国与沿线国家的友好往来，还有利于提升双边经贸合作水平，更好地保障企业在这些国家的贸易投资安全。
二是应以更大的包容性灵活推进与“一带一路”发展中国家的自贸区建设。欧盟与发展中国家建设自由贸易区也经历了由低水平、窄领域、非互惠的优惠贸易安排逐步过渡到较高水平、宽领域、互惠的自由贸易协定的过程。当前，许多“一带一路”沿线中小发展中国家对于与我国商谈自由贸易区还存在顾虑，我国推动建设的自贸区与TPP最大的不同在于其更加具有包容性，尊重各个国家的发展实际，因此，在与这些中小型发展中经济体建设自贸区时，应考虑灵活推动自贸区建设进程，给予更多优惠待遇，形成更加稳固的经济纽带，促进我国自贸区网络的延伸。
三是探索与“一带一路”国家打造具有发展中国家特色的自贸协定范本。充分利用“一带一路”建设的战略机遇，与沿线国家建立包含全面经济伙伴关系、经济合作协定等各种形式在内的自贸区，将符合我国及沿线国家发展需求的互联互通和基础设施建设、电子商务，以及产业、园区和地区合作等新议题纳入其中，形成具有发展中国家特色的自贸协定范本。
四是加强对“一带一路”沿线发展中国家的技术援助，提高其谈判能力。“一带一路”沿线主要是发展中国家，还有一些最不发达国家，其中部分国家对国际经贸规则的掌握程度较差，谈判能力也较弱。我国应加强对这些国家的技术援助，帮助其提升谈判能力。(祝嫣然)
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